Ассоциация Производителей Энергоэффективных Окон
Ассоциация Производителей Энергоэффективных Окон




Экспертиза строительных проектов обязательна, но уже не для всех

Все возрастающая прибыльность инвестиций в строительство в последние годы привела к резкому росту объемов выполняемых строительно-монтажных работ и количества возводимых объектов (за 2002-2004 годы увеличение составило 60%).

Как известно, прибыль напрямую зависит от срока оборачиваемости средств и соотношения между затратами (вложениями) и результатами (доходом). Проще говоря, необходимо, чтобы затраты на строительство были минимальны и окупались как можно быстрее. В российском варианте минимизация затрат достигается экономией на всем и вся - здания возводятся по незатейливым проектам из наиболее дешевых материалов, рабочая сила привлекается самая низкооплачиваемая, дома сдаются в состоянии "под отделку", что реально означает "под доделку", и т.д. Ну, а скорость оборачиваемости средств, обеспечивается тем, что строительство зачастую ведется не только без разрешительной, но и без проектной документации, организация строительства подчинена одной идее - "быстрей, быстрей, быстрей", нередко остается без внимания соблюдение технологии производства работ. Спрос на строительную продукцию не падает и в ближайшей перспективе не упадет. Именно он поддерживает все те явления, о которых сказано выше.

Как известно, средняя обеспеченность жильем в России составляет около 20 кв. м на человека, в то время как в европейских странах этот показатель в два раза выше, а в США - в три раза. При этом следует учесть, что в этих показателях не нашло отражение качество жилья. Количество семей в России, остро нуждающихся в улучшении жилищных условий, составляет не менее 30%. Однако это в среднем. Если принять во внимание качество, то желание улучшить свои жилищные условия имеют не менее 75% граждан России. В таких условиях продается любое жилье вне зависимости от его качества и готовности - главное, чтобы на покупку хватило денег. А их все больше: небывалые цены на нефть плюс внедрение различных схем кредитования жилья - именно эти факторы являются источниками инвестиций в строительство. Не нужно забывать и об инфляции, которая стимулирует вложение средств в недвижимость как в средство сбережения капитала. Это обострило две проблемы, на которых мы и сосредоточим внимание в данной статье.

Первая проблема заключается в том, что строительство является потенциально опасным производственным процессом и несоблюдение правил и нормативов может привести к существенным материальным потерям, угрозе жизни и здоровью людей. Экономия любыми методами здесь недопустима: количество аварий растет и это ощущают на себе не только специалисты-строители, но и простые люди - потребители строительной продукции.

Вторая проблема состоит в том, что в погоне за 'сиюминутной выгодой строятся дома, которые по своему качеству устаревают сразу после сдачи в эксплуатацию, и вскоре вновь встанет проблема их сноса или реконструкции. Такую картину можно наблюдать повсеместно, когда на месте старых домов, качество которых определено одним словом "хрущевка", возводятся такие же низкокачественные дома, только высотой 17 этажей и более. Чьим именем их будут называть в будущем, нам не известно, однако с технической точки зрения снос или реконструкция таких зданий будет затруднительной и затратной. Экономя сегодня, мы отбираем деньги у нашего будущего, причем не такого далекого, как кое-кому может показаться.

Очевидно, что в обществе должны действовать механизмы, которые позволяли бы эти проблемы если не избегать вообще, то хотя бы минимизировать. Таких механизмов может быть два. Первый - это спрос. Нет спроса на некачественное жилье (здание, сооружение) - нет смысла такие объекты строить. Но спрос, как мы видим, в настоящее время находится в другом положении: он как раз провоцирует строить любой ценой, даже в ущерб качеству. Второй механизм - это государственное регулирование строительной деятельности. В условиях, когда фактически не работает первый механизм, вся основная нагрузка должна падать на второй. Но в отличие от механизма спроса, который является неким естественным, саморегулируемым средством, механизм государственного регулирования необходимо четко выстраивать, чтобы, с одной стороны, он эффективно защитил нашу среду обитания от варварского, бесконтрольного строительства, а с другой - не загнал бы это самое строительство в такие рамки бюрократии, что независимым застройщикам станет легче и эффективнее вообще отказаться от строительства как бизнеса. Истина, как всегда, где-то посередине.

Последние несколько лет ознаменовались серьезными изменениями в области государственного регулирования строительства.

Для его осуществления необходимо иметь как минимум две составляющие: нормативную базу по регулированию и государственный орган, который на основе этой нормативной базы будет это регулирование осуществлять.

В настоящее время основными нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в области проектирования и строительства, являются:

  • Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)";

  • Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ "О техническом регулировании";

  • Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений";

  • Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ;

  • Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г.- № 188-ФЗ;

  • Федеральный закон от 30 декабря 2004 года №214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации";

  • Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ;

  • Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. № 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации";

  • Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ "О пожарной безопасности";

  • Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения";

  • Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ "Об экологической экспертизе";

  • Федеральный закон от 21 июля 1997 г. "О промышленной безопасности опасных производственных объектов";

  • Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 181-ФЗ "Об основах охраны труда в Российской Федерации";

  • Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды";

  • Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений";

  • Постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2000 г. № 1008 "О порядке проведения государственной экспертизы и утверждения градостроительной, предпроектной и проектной документации".

В процессе проектирования и строительства зданий и сооружений государственный надзор за соблюдением участниками строительства установленных правил и обязательных требований осуществляют около 25 государственных надзорных и контрольных органов, которые можно разделить на четыре основные группы:

  • органы государственной экспертизы;

  • органы государственного архитектурно-строительного надзора;

  • государственные органы по обеспечению отдельных видов безопасности (пожарной, санитарно-эпидемиологичес-кой, экологической, промышленной и т.д.) - специальные надзорные органы;

  • государственные органы по охране специальных объектов (памятников истории и культуры и т.д.).

На стадии проектирования основной формой государственного контроля за соответствием проектных решений установленным требованиям является государственная экспертиза.

В законодательном регулировании государственной экспертизы произошли изменения, и достаточно существенные. Новый Градостроительный кодекс определяет следующий порядок ее проведения.

Проектная документация объектов капитального строительства подлежит государственной экспертизе, за исключением следующих объектов капитального строительства:

  1. отдельно стоящие жилые дома с количеством этажей не более чем три, предназначенные для проживания одной семьи (объекты индивидуального жилищного строительства);

  2. жилые дома с количеством этажей не более чем три, состоящие из нескольких блоков, количество которых не превышает десять и каждый из которых предназначен для проживания одной семьи, имеет общую стену (общие стены) без проемов с соседним блоком или соседними блоками, расположен на отдельном земельном участке и имеет выход на территорию общего пользования (жилые дома блокированной застройки);

  3. многоквартирные дома с количеством этажей не более чем три, состоящие из одной или нескольких блок-секций, количество которых не превышает четыре, в каждой из которых находятся несколько квартир и помещения общего пользования и каждая из которых имеет отдельный подъезд с выходом на территорию общего пользования;

  4. отдельно стоящие объекты капитального строительства с количеством этажей не более чем два, общая площадь которых составляет не более чем 1500 кв. м и которые не предназначены для проживания граждан и осуществления производственной деятельности;

  5. отдельно стоящие объекта капитального строительства с количеством этажей не более чем два, общая площадь которых составляет не- более чем 1500 кв. м, которые предназначены для осуществления производственной деятельности и для которых не требуется установление санитарно-защитных зон или для которых в пределах границ земельных участков, на которых расположены такие объекты, требуется установление санитарно-защитных зон.

Государственная экспертиза проектной документации не проводится в случае, если для строительства, реконструкции, капитального ремонта не требуется получение разрешения на строительство, а также в случае проведения такой экспертизы в отношении проектной документации объектов капитального строительства, получившей положительное заключение государственной экспертизы и применяемой повторно (далее - типовая проектная документация), или модификации такой проектной документации, не затрагивающей конструктивных и других характеристик надежности и безопасности объектов капитального строительства.

Как видно, в законодательстве выделена целая группа объектов, проекты строительства которых никакой государственной или иной обязательной экспертизе не подлежат. Фактически это означает, что для них государственную экспертизу отменили.

Попробуем разобраться в том, что же это могут быть за дома. Рассмотрим первый пункт - объекты индивидуального строительства высотой не более трех этажей. Никаких ограничений по геометрическим размерам строения в данном пункте не содержится, а это значит, что можно выстроить настоящий замок - главное, чтобы этажей было не больше трех. В эту категорию фактически попадает большинство загородных вилл, по строительству которых как раз и возникает наибольшее количество нареканий. При этом следует иметь в виду, что отсутствие государственной экспертизы по данной категории объектов приведет не только к "вольным" техническим решениям, но и к такому же вольному размещению этих объектов, что напрямую затрагивает интересы владельцев соседних участков. Не секрет, что такие дома давно перестали быть дачами и коттеджами в понимании прошлых лет. Сегодня по строительному объему, сложности технических решений и стоимости строительства эти дома дадут фору многим многоэтажным, многоквартирным жилым зданиям. А государственный контроль оставил их вне своего внимания и, как уже выше было сказано, основным регулятором здесь будет только спрос (который пока не работает и скоро работать на качество не начнет).

Для примера приведем новации строительного закона Чешской Республики. Там тоже для индивидуальных зданий высотой до трех этажей предусматривается упрощенный порядок получения разрешений на строительство. Но, во-первых, без государственного регулирования эти здания не оставлены, а во-вторых, помимо этажности, эти здания ограничены и площадью - не более 150 метров общей площади.

В новом Градостроительном кодексе появилось новое понятие - негосударственная экспертиза проектной документации. Застройщик или заказчик либо лицо, осуществляющее подготовку проектной документации на основании договора с застройщиком или заказчиком, может направить проектную документацию на негосударственную экспертизу, которая проводится на основании договора. Негосударственная экспертиза проектной документации проводится аккредитованными организациями в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Обратим внимание на слово "может". "Может" - это не "обязан", и что это будут за аккредитованные организации, пока тоже не понятно. Механизма такого не существует и необходимо учесть, что традиций негосударственной экспертизы проектов строительства в России тоже нет.

Государственная экспертиза проектной документации проводится федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на проведение государственной экспертизы проектной документации, или подведомственным ему государственным учреждением. В настоящее время это Главгосэкспергиза России при Росстрое РФ.

Предметом государственной экспертизы проектной документации является оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, .а также результатам инженерных изысканий.

И вот здесь возникает следующая ситуация. Экспертиза - это всегда установление соответствия проекта неким требованиям. Требования эти отражены в исходных данных и в обязательных нормативных документах. В связи с принятием Закона РФ "О техническом регулировании" в области нормирования в строительстве возник правовой вакуум. Технических регламентов по безопасности еще нет, значительное количество СНиПов Госстрой РФ (ныне Росстрой РФ) отменил, а выпущенные им взамен нормативы Минюст РФ не зарегистрировал. Чтобы понять, о чем идет речь, достаточно просто привести названия ряда этих норм:

СНиП 2.01.15-90 Инженерная защита территорий, зданий и сооружений от опасных геологических процессов. Основные положения проектирования - утратил силу с 01.01.2004 - взамен введен СНиП 22-02-2003 (отказано в госрегистрации, письмо Минюста от 18.03.2004 № 07/2935-ЮД).

СНиП 2.03.01-84* Бетонные и железобетонные конструкции (с Изменениями №1,2)-утратил силу с 01.03.2004 - взамен введен СНиП 52-01-2003 (отказано в госрегистрации, письмо Минюста России от 07.10.2004 № 07/9481-ЮД).

СНиП 2.04.05-91* Отопление, вентиляция и кондиционирование (с Изменениями №1, 2, 3)-утратил силу с ОЦП.2004 - взамен введен СНиП 41-01-2003 (отказано в госрегистрации, письмо Минюста от 18.03.2004 № 07/2958-ЮД).

СНиП 2.04.07-86* Тепловые сети (с Изменениями №1,2) - утратил силу с 01.09.2003 - взамен введен СНиП 41-02-2003 "Тепловые сети" (отказано в госрегистрации, письмо Минюста от 18.03.2004 № 07/2933-ЮД).

СНиП 2.08.01-89* Жилые здания (с Изменениями № 1-4) - утратил силу с 01.10.2003 - взамен введен СНиП 31-01-2003 (отказано в госрегистрации, письмо Минюста России от 16.04.2004 № 07/3971-ЮД).

СНиП 20-01-2003 Надежность строительных конструкций и оснований. Основные положения (введен в действие с 01.01.2004) - отказано в госрегистрации, письмо Минюста от 18.03.2004 Ne 07/2934-ЮД, постановлением Госстроя России от 24.04.2004 № 77 отменено постановление об утверждении СНиП 20-01-2003.

СНиП 32-02-2003 Метрополитены (введен в действие с 01.01.2004) - отказано в госрегистрации, письмо Минюста от 30.03.2004 № 07/3270-ЮД.

СНиП 31-05-2003 Общественные здания административного назначения (введен в действие с 01.09.2003) - отказано в госрегистрации, письмо Минюста России от 16.04.2004 № 07/3892-ЮД.

Названия документов впечатляют. Получается, что не только не нужно проводить экспертизу на соответствие этим СНиПам, можно вообще не обращать на них внимания при проектировании. Мало этого. Согласно закону "О техническом регулировании" все принятые до июля 2003 года СНиПы; в соответствии с п. 1. ст. 46 Закона подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям:

  • защиты жизни и здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;

  • охраны окружающей среды, жизни и здоровья животных и растений;

  • предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.

Все остальные положения, приведенные в СНиПах, а также в ГОСТах и других ранее действовавших обязательных документах, носят чисто рекомендательный характер. Остается вопрос- как определить, какое положение каждого конкретного СНиПа обязательно к исполнению, потому что, например, оно предупреждает действия, вводящие потребителя в заблуждение? Суды захлебнутся в таких спорах.

Результатом государственной экспертизы проектной документации является заключение о соответствии (положительное заключение) или несоответствии (отрицательное заключение) проектной документации требованиям технических регламентов и результатам инженерных изысканий. Это по закону. А технических регламентов еще нет, старые нормы или не действуют или находятся в "спорном положении" - так на соответствие чему будет проводиться государственная экспертиза? А это еще и юридически важно потому, что опять же по закону, "отрицательное заключение государственной экспертизы проектной документации может быть оспорено застройщиком или заказчиком в судебном порядке". И на какие нормативы будет ссылаться государственный орган, когда будет доказывать объективность отрицательного заключения? Если все обоснование сведется к опыту специалиста-эксперта, то это будет не объективное, а субъективное заключение, чего быть не должно в принципе.

Хочется сделать еще одну важную ремарку. Оспаривать в судебном порядке технический документ-это весьма смелая новация нашего законодательства. Не дело суда рассматривать технические вопросы, в которых он, в соответствии с законом, не разбирается, так как опять же но закону не обладает специальными познаниями. Если взять в пример Чехию - там такие документы могут быть оспорены только в административном порядке, т.е. в вышестоящем органе.

Важнейшим вопросом, на наш взгляд, является ответственность государственных органов за принимаемые решения. Уже год высококвалифицированные эксперты Минюста РФ ищут причины обрушения здания аквапарка "Трансвааль" и соответственно - ответственных за гибель людей. А ведь проект строительства имел положительное заключение государственной экспертизы, объект был принят в эксплуатацию государственной комиссией. Новый Градостроительный кодекс наконец-то ввел ответственность государства в этом вопросе.

В случае наличия положительного заключения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, не соответствующих требованиям технических регламентов, Российская Федерация несет субсидиарную ответственность за возмещение в полном объеме вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц. В случае наличия положительного заключения государственной экспертизы проектной документации или негосударственной экспертизы проектной документации, не соответствующих требованиям технических регламентов и результатам инженерных изысканий, субсидиарную ответственность за причинение указанного вреда несут соответственно Российская Федерация и организация, которая провела негосударственную экспертизу проектной документации.

Вроде бы все хорошо, но норма эта в ближайшее время вряд ли будет работать. Во-первых, технических регламентов пока нет, а ни о каких других нормативах закон не говорит. Плюс ситуация с нелигитимностью СНиПов, описанная выше.

В случае причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате нарушения законодательства о градостроительной деятельности в течение десяти дней со дня причинения такого вреда создаются технические комиссии для установления причин такого нарушения и определения лиц, допустивших такое нарушение. По итогам установления причин нарушения законодательства утверждается заключение, содержащее выводы:

  1. о причинах нарушения законодательства, в результате которого был причинен вред жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц, и его размерах;

  2. об обстоятельствах, указывающих на виновность лиц;

  3. о необходимых мерах по восстановлению благоприятных условий жизнедеятельности человека.

В качестве наблюдателей в процессе установления причин нарушений законодательства, в результате которых причинен вред, могут принимать участие заинтересованные лица (застройщик, заказчик, лицо, выполнявшее инженерные изыскания, лицо, осуществлявшее подготовку проектной документации, лицо, осуществлявшие строительство, либо их представители, представители специализированной экспертной организации в области проектирования и строительства) и представители граждан и их объединений. Лица, перечисленные выше, в случае несогласия с заключением могут оспорить его в судебном порядке. А что будет, если причины нарушения законодательства не будут установлены по причине отсутствия или отмены технических норм, в силу несовершенства этих норм и т.п.?.. Заключения не будет. Ответственности не будет.

Предлагается техническое по своей сути заключение оспаривать в суде. В результате суд превратится в главного строительного инспектора страны. В суде нужно оспаривать решение о привлечении к ответственности, где одним из оснований такого решения будет техническое заключение, а не само заключение.

Кстати, об инспекторах. В дополнение к существующим законам в правительстве готовится новый федеральный закон "О государственном контроле (надзоре) за безопасностью строительства и эксплуатации зданий и сооружений". Этим законопроектом предусмотрено преобразование органов государственного архитектурно-строительного надзора в органы государственного строительного надзора (вариант: по примеру Германии - в строительную полицию, с наделением полномочиями по надзору за экспертизой проектов, функциями органов государственного строительного надзора и органов государственной жилищной инспекции).

У нас так всегда. Если государство не может навести порядок в рамках обычного администрирования, существующих законов и полномочий соответствующих органов, возникает идея создать еще один карательный орган. Главное, его назвать ПОЛИЦИЕЙ - содержание добавится потом.

Сергей Степанов, "Академстройнаука"
/газета "Строительный эксперт", №5(192)/2005/