Ассоциация Производителей Энергоэффективных Окон
Ассоциация Производителей Энергоэффективных Окон




РОССИЮ ВОЛНУЮТ ПРОБЛЕМЫ ТЕХНИЧЕСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Прошло почти два года с момента принятия Федерального закона "О техническом регулировании" и почти полтора года с момента вступления его в силу. Прямо скажем, закон приживается трудно. А вот разговора по существу проблем пока не получается.
Строители всегда являлись сторонниками реформирования сложившегося в стране порядка технического регулирования.

В годы плановой экономики технические нормативные документы по строительству, утверждавшиеся различными министерствами и ведомствами подлежали обязательному согласованию с Госстроем СССР, как межведомственным профессиональным органом, который не отвечал за производство, а был ответственным за государственную техническую политику в строительстве. При всех недостатках этим обеспечивалось единство нормативной базы проектирования и строительства объектов всех отраслей народного хозяйства страны; их достаточно высокий уровень надежности и безопасности при относительно низкой материалоемкости и стоимости.

Надежность и безопасность строительных сооружений всегда были главной целью строительного нормирования. Эти задачи решались совместными усилиями строителей, проектировщиков, заказчиков и соответствующих надзорных органов.

В 90-х годах было принято несколько федеральных законов по безопасности, и ряд ведомств, осуществлявших надзорные функции, получил возможность самостоятельно утверждать и издавать свои технические нормы. Именно в этот период появились рассказы о том, как один инспектор требует ставить решетки на окна первого этажа, чтобы защититься от непрошеных гостей, а другой требует снять решетки, чтобы обеспечить эвакуацию в случае пожара. Безопасности эти законы не прибавили, зато возникли дополнительные согласования, экспертизы, регистрация и другие требования, вытекающие из полученных прав нормативного регулирования и осуществления специальных разрешительных, контрольных и надзорных функций.

Достаточно сказать, что только обязательной сертификацией сегодня охвачено около 70 процентов выпускаемой продукции. К слову, в строительной промышленности обязательная сертификация была установлена Госстроем России лишь для 0,5-1 процента объема всех выпускаемых строительных материалов и изделий, хотя попыток расширить номенклатуру этой продукции и даже распространить этот порядок на здания и сооружения было достаточно.

Много задач нужно решить Законом "О техническом регулировании", и он, безусловно, имеет общую положительную направленность. Закон мог объединить и скоординировать нормотворческую деятельность федеральных органов власти, упорядочить их работу по техническому регулированию, прекратить хозрасчетную деятельность властных структур. Фактически же не решена ни одна из реально существующих проблем. При этом налицо признаки потери исполнительной властью нормативных рычагов управления безопасностью, в частности строительства, хотя обеспечение безопасности является прямой задачей этой власти.

Представляется, что сложившаяся ситуация связана, с одной стороны, с содержанием закона, которое не адекватно ни поставленным целям, ни реальным условиям, в которых закон должен действовать, а с другой стороны, с тем, как ведется работа по реализации его требований в стране.

Из 23 постановлений правительства, намеченных для реализации закона, принято лишь около половины. Свыше 100 действующих законов, включая "Гражданский кодекс", которые вступили в противоречие с Законом "О техническом регулировании", ждут, когда в них будут внесены соответствующие закону изменения. В законе есть норма о том, что действующие законы применяются в части, не противоречащей ему. Но понимают это все по-разному. Минюст России вместо работы по совершенствованию законодательства объявил "войну" действующим техническим нормам. Разработка технических регламентов по программе правительства не начата и растягивается на неопределенный срок. Вместо этого организована разработка бессистемных проектов регламентов по отдельным частным вопросам и их "нулевое" обсуждение в Госдуме. Вопросы аккредитации органов по подтверждению соответствия не решены. Вместо подготовки предусмотренного законом постановления Правительства РФ по этому вопросу разработан проект нового закона об аккредитации в сфере не только подтверждения, но и в целом для всех форм оценки соответствия. Если такой закон будет принят, то все заказчики на строительство, приемочные комиссии должны будут получать на платной основе аккредитацию в назначенных органах по аккредитации, чтобы иметь право вести работу по приемке и вводу в эксплуатацию законченных строительством объектов. Да не только они, но и многие другие организации будут обязаны проходить такую процедуру. Объем обязательной сертификации практически не сокращен. Некоторые надзорные органы на местах, наоборот, расширяют свои требования и в различных формах продолжают заниматься хозрасчетной деятельностью. Проектировщики и строители не знают, куда обращаться за решением нормативно-технических проблем, возникающих в производстве.

Законом определены достаточно четко функции федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию. Это правоприменительные функции, необходимые для реализации требований закона. Сегодня эти функции соответствующими положениями поделены между - Минпромэнерго России, в составе которого создан Департамент технического регулирования и метрологии, и Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии (Ростехрегулированием), которое подведомственно тому же министерству. Права Агентства по техрегулированию, сегодня наиболее профессионально подготовленного к правоприменительной деятельности в этой области, ограничиваются. При этом и другие независимые от Минпромэнерго России министерства обладают очень большими возможностями для влияния в области технического регулирования, в том числе строительства, - МЧС России с его противопожарной службой, Минздрав России с его санитарным надзором, подчиненная непосредственно Правительству РФ служба технологического надзора, Минприроды России, Минтранс России и так далее. Существует еще один центр в сфере технического регулирования - рабочая группа при Администрации Президента Российской Федерации, которая имеет свой взгляд на решение задач по реализации закона. Остается надеяться на депутатов Государственной Думы, которые обеспечат необходимые методические подходы по разработке технических регламентов и научно-техническое единство строительных норм.

А пока двухлетняя работа над проектом правительственной программы разработки технических регламентов (сначала на 7 лет, потом на ближайшие два года) не дала. Правительству РФ возможности утвердить перечень необходимых для страны технических регламентов. Заговорили уже не об исчерпывающем объеме, а "о критической массе" порядка 400-450 регламентов. В различных вариантах проекта программы на 2004-2006 годы технические регламенты, вместо систематизированного охвата объектов регулирования, скомпоновались под различными политическими заголовками, как, например, "Технические регламенты, разрабатываемые взамен лицензирования" (совсем как в известном анекдоте "от угла и до обеда"). Количество технических регламентов в проекте программы неуклонно сокращается, но независимо от того, сколько и каких регламентов останется в программе, ясно, что процесс их создания растягивается на неопределенно длительный срок. При этом требования безопасности к зданию или сооружению как цельному результату строительной деятельности будут устанавливаться в составе различных регламентов, в том числе разрабатываемых вне программы надзорными ведомствами. Некоторые из таких регламентов уже рассматривались в Госдуме. Разработка технических регламентов на продукцию строительства и процессы ее создания и эксплуатации в комплексе, как это предлагалось в свое время Госстроем России, программой не предусматривается.

Проектировщиков и строителей очень беспокоит судьба вчера еще единой системы строительных норм и правил, которая создавалась на протяжении многих десятилетий и выполняла роль технического законодательства по строительству для всех отраслей экономики, обеспечивая безопасность строительных объектов. Фактически закон написан для промышленной продукции. В законе попросту игнорируется тот факт, что здания и сооружения как продукция строительства являются объектами недвижимости и принципиально отличаются от промышленной продукции.

Процесс создания любого строительного объекта затрагивает многие интересы, все объекты взаимосвязаны и взаимодействуют друг с другом в процессе строительства и в процессе эксплуатации. В совокупности они создают единую общую для всех среду жизнедеятельности. Точно так же и технические нормы, устанавливающие требования к зданиям, сооружениям и процессам их создания и эксплуатации, взаимосвязаны и взаимозависимы. Они должны разрабатываться в едином ключе как одна система норм.

Ни в одной стране мира не существует практики разработки технических регламентов в строительстве "любым лицом", как это установлено новым российским законом. Обязательные технические нормы (регламенты, коды) разрабатываются не "любыми лицами", а профессиональными организациями, работающими с высокой ответственностью на постоянной основе. Никаких конкурсов в этом деле не устраивают. У нас же все больше различных лиц ведет разработку разрозненных технических регламентов, разногласия и противоречия между которыми должны будут решать депутаты, но не технические специалисты. В западных странах общегосударственные законы по строительству не носят технического характера. Они устанавливают правоотношения и полномочия, но не технические нормы. В странах с федеральным устройством строительные нормы действительно принимаются в виде законов штатов, земель и тому подобного. Но эти законы лишь вводят в действие типовые (модельные) коды или правила, разработанные специально созданными для этого организациями.

Реформированием национальных систем строительного нормирования заняты во многих странах. В Австралии еще в 1964 году была создана специальная комиссия специалистов, разработавших в течение 15 лет новые строительные нормы, которые затем неоднократно совершенствовались. Утверждаются эти нормы Управлением по строительным нормам. В Великобритании начатая в 1962 году работа привела к утверждению в 1985 году Министерством по вопросам охраны окружающей среды нового обязательного технического регламента по строительству зданий и ряда одобренных министерством рекомендательных норм со ссылками в необходимых случаях на добровольные национальные стандарты. При этом текст ранее существовавших обязательных норм был сокращен примерно в 8-10 раз. В России аналогичная система была введена с 1 января 1995 года (СНиП 10-01-94). Однако реализовать ее в должном объеме не удалось по ряду причин, в том числе из-за практически отсутствовавшего централизованного финансирования разработки норм. В Голландии введена новая система с октября 1992 года. В Новой Зеландии - в 1992 году. В США и Канаде на новых принципах нормирования идет разработка модельных кодов нового типа, которые, как и прежние, будут приниматься в форме штатного законодательства. А в Китае, известном своими достижениями на пути перехода к рыночной экономике, успешно применяют строительные нормы, полностью основанные на системе СНиПов времен Советского Союза.

В 1992 году Международным союзом строителей (МСС) создана рабочая группа, которая обобщила опыт реформирования строительных норм многих стран. В том же году Европейская экономическая комиссия ООН издала компендиум, включающий образцы положений для строительных правил. В октябре 1999 года создана еще одна международная рабочая группа (РГ 37 МСС), которая изучает и обобщает накопленный в странах опыт. Суть современной методологии технического нормирования в строительстве специалистам известна. Это не те рекомендации, которые приводятся авторами концепции закона в публикациях на тему о том, как делают специальные технические регламенты: "берутся только требования, установленные международными стандартами к соответствующему объекту, которые, после предварительного анализа и сравнения с действующими российскими, включаются в технический регламент".

Реформирование систем технического регулирования строительства в западных странах идет не по пути полной концентрации утверждения обязательных норм на уровне верховной законодательной власти, а по пути введения и практической отработки новых методических принципов нормирования на соответствующих компетентных уровнях управления.

Нет сомнения, техническое законодательство необходимо. Однако поставленная Законом "О техническом регулировании" задача в течение семи лет (из которых осталось около 5) установить в федеральных законах "в исчерпывающем объеме" требования по безопасности, ранее содержавшиеся в тысячах нормативных документов, нигде больше не ставится. Не в этом ли стремлении объять необъятное кроятся трудности осуществления столь необходимой реформы технического регулирования?

Утверждение разработчиков закона, что технические нормы ограничивают права и свободы граждан и потому, согласно Конституции РФ, должны устанавливаться только законом, представляется довольно большой натяжкой. Технические нормы не ограничивают, а защищают конституционные права граждан на жизнь и здоровье.

В документах Всемирной торговой организации (ВТО) также не содержится требований о том, что технические регламенты должны утверждаться только на уровне высшей законодательной власти государств. В тексте "Соглашения по техническим барьерам в торговле" ВТО прямо говорится об утверждении технических регламентов центральными правительственными органами, то есть министерствами (ст. 2), и местными правительственными и даже неправительственными (имеющими полномочия) органами (ст. 3).

Также ясно в Соглашении ВТО по техническим барьерам указано, что оно не распространяется на строительство, а "должно распространяться на любую промышленную и сельскохозяйственную продукцию" (ст. 1, п. 1.3). В соответствии с российскими обязательными классификаторами, как и документами ВТО, проектирование и строительство отнесены к услугам. В отношении услуг действует другое соглашение ВТО - по торговле услугами, и там также говорится о мерах, которые принимаются на различных уровнях управления - центральными, региональными и местными правительствами и властями.

Строительное нормирование - не отраслевая и не ведомственная задача, как это нередко подается. Строительство охватывает все сферы экономики, жизни и деятельности людей. Пока идут дискуссии по давно понятным в среде профессионалов вопросам, требования по безопасности действующих строительных норм и правил через короткое время в соответствии со статьей 46 закона потеряют свою обязательную силу. Но и сейчас делаются усилия отменить строительные нормы и правила через систему регистрации в Минюсте России нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Еще в 1992 году Госстроем России был зарегистрирован в Минюсте России первый документ - о порядке проведения проверок соблюдения государственных стандартов в области строительства. Этот документ подлежал регистрации, поскольку содержал правовые нормы, устанавливающие требования к субъектам правоотношений в этой области. Профессиональные технические нормы, какими являются нормы СНиП, не устанавливают таких требований, и они, согласно документам Минюста России, представлению на регистрацию не подлежали и не подлежат. А если где-то и были допущены ошибки, их можно было бы легко исправить. Сегодня Минюст России своими письмами требует отменить целый ряд документов, принятых в разное время, а особенно перед введением в действие Закона "О техническом регулировании". Основания - чисто формальные. Например, то, что документ содержит ссылки на незарегистрированные нормы, в том числе принятые еще в СССР до введения регистрации. По такому принципу можно потребовать отменить не только все строительные нормы и правила, но и почти все 25 тысяч действующих в стране государственных стандартов. Требуют отменить даже рекомендательные своды правил по строительству. Рекомендательные документы не являются нормативными правовыми актами, и на них система регистрации не распространяется. Но их требуют вначале представить на регистрацию, а после представления - отменить на том, например, основании, что они предназначены для применения "на добровольной основе" (формулировка статьи 1 ФЗ "О техническом регулировании"), а надо было, оказывается, писать "акт рекомендательного характера" (формулировка статьи 4 этого закона). Вместе с тем регистрируются документы, разработанные с явным нарушением пункта 3 утвержденных Правительством РФ Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, который требует обязательного согласования таких актов с заинтересованными министерствами и ведомствами.

Бывший Госстрой России не согласился с требованиями Минюста России об отмене строительных норм и правил, сохранил их в числе действующих и обоснованно сообщил Минюсту России, что не может взять на себя ответственность за то, чтобы оставить строительство без обязательных норм по безопасности. Более того, в пункте 3 статьи 4 ФЗ "О техническом регулировании" прямо сказано, что "федеральные органы исполнительной власти вправе издавать в сфере технического регулирования акты только рекомендательного характера...". Следовательно, министерства и ведомства не могут принимать обязательные нормативно-правовые акты об отмене строительных норм и правил. Во всяком случае, в положениях о них такое право прямо не оговорено. Значит, вопросы эти должно решать Правительство РФ. Вместо этого в ход идут письма, которые нормативными правовыми актами не являются, но почему-то иногда учитываются судами, которые оправдывают действия нарушителей норм по безопасности.

Строительные нормы и правила, как документы, наиболее отвечающие условиям строительства по форме и содержанию, необходимы для обеспечения безопасности создаваемых сегодня строительных объектов. Они необходимы для применения в качестве доказательной базы будущих технических регламентов. Они необходимы и для установления нужных для людей, а потому обязательных во всех странах требований по обеспечению жизнедеятельности населения, если даже они не решают непосредственно вопросов безопасности. Должны быть сохранены и территориальные строительные нормы субъектов Российской Федерации, которые в нашей большой стране также оказались вне закона, несмотря на те, права, которые представлены субъектам Российской Федерации Основным законом.

Строительные нормы и правила прописаны в Гражданском кодексе и ряде других действующих законов. Но о них ничего не сказано ни в положении о Министерстве промышленности и энергетики Российской Федерации (Минпромэнерго России), ни в положении о Федеральном агентстве по строительству и ЖКХ.

В положении о Минпромэнерго России предусмотрены его полномочия самостоятельно принимать в качестве нормативных правовых (а, значит, обязательных) актов "порядок разработки, регистрации, утверждения, введения в действие и пересмотра государственных градостроительных нормативов и правил", а также "федеральные градостроительные нормативы и правила в области градостроительства, проектирования и инженерных изысканий". Но, во-первых, понятия о "федеральных" и "государственных" градостроительных нормативах и правилах пока не существует. Во-вторых, эти нормативы и правила как обязательные акты не могут содержать технических норм СНиП, ибо, согласно закону, федеральные органы исполнительной власти в сфере технического регулирования могут принимать акты только рекомендательного характера.

Куда обращаться за разъяснениями в тех случаях, когда проектная или строительная организация остается один на один с непомерными требованиями инспектора? Ведь положение о Минпромэнерго России не предусматривает право давать обязательные для всех, включая надзорные органы, разъяснения по каким-либо вопросам. Федеральному агентству предоставлено право давать разъяснения по вопросам, отнесенным к сфере его деятельности (п. 6.1), но в этой сфере строительные нормы не упоминаются.

Нельзя внести изменение в обязательные требования СНиП или ГОСТ, даже если это вызывается насущной производственной необходимостью. Не определен порядок нормативной регламентации вопросов безопасности объектов, на которые действующие нормы не распространяются, а это все жилые здания высотой более 75 метров, общественные здания высотой более 50 метров, уникальные сооружения, объекты архитектурного наследия и многое другое.

На вопрос "что делать?" ответ один - писать технический регламент. Следовательно, идти в правительство или к президенту, но через какое-то время - обязательно в Государственную Думу. Больше принимать понадобившийся обязательный нормативный акт в сфере технического регулирования по большому или маленькому конкретному вопросу безопасности строительного объекта некому. Другой выход - решать проблему с инспектором полюбовно. А для инспектора законом является и письмо, и звонок вышестоящего начальника.

Бывший Госстрой России неоднократно вносил в правительство предложения о необходимости разработки специального постановления о техническом регулировании строительства. Госстрой России выступал за сохранение строительных норм и правил. Это расценивалось как борьба за ведомственные интересы. Предложения отклонялись, как не соответствующие концепции закона. Сегодня в Государственной Думе рассматривается проект нового Гражданского кодекса. В новом кодексе большой раздел по проектированию и строительству. Что-то правильно, что-то, как мне представляется, не совсем. Но о строительных нормах и правилах даже рекомендательного характера, которые могли бы использоваться в договорах для обеспечения требований регламентов, - ни слова. И это при том, что все большее число практических работников осознает как насущную проблему необходимость внесения изменений в законодательство, включая Закон "О техническом регулировании", принятия кардинальных решений по организационным и правовым вопросам его реализации, выработки дополнительных специальных решений по вопросам технического регулирования в области строительства.

Недавно прочитал статью авторов концепции Закона "О техническом регулировании" под названием "Арьергардные бои административной ренты. Старая система ведомственного нормотворчества в российской экономике не хочет уходить". Красиво сформулировано. Только как объяснить стоящим у руля технического регулирования кандидатам и докторам различных гуманитарных наук, что такое сопромат? И, самое главное, кто будет конкретно отвечать за создание по техническим нормативам безопасных объектов?

Валерий ТИШЕНКО,
заслуженный строитель России
Москва
/Строительная газета, №47, 19 ноября 2004 г./